政策性投融資
政策性投融資
什么是政策性投融資
政策性投融資是政府為了實(shí)現(xiàn)其宏觀目標(biāo)，集中一定的財(cái)力物力，并廣泛吸收企業(yè)和個(gè)人投資，用于政府指定項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程。?從范圍看，政策性投融資包括政策性融資與政策性投資兩部分。政策性融資是以政府金融機(jī)構(gòu)和政府債券為主要方式的融資活動(dòng)。政策性投資是以社會(huì)效益為主、政府決策的投資活動(dòng)。政策性投資通常集中于基礎(chǔ)性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、收益低，難以激起企業(yè)投資和個(gè)人投資的興趣，因而要由政府決策，由政府負(fù)責(zé)融資。政策性融資與政府融資是等同的，都是由政府為主體進(jìn)行的，以政策性投融資與各相關(guān)方面關(guān)系。
集財(cái)政性與金融性於一身的政策性投融資體系，它與社會(huì)一般投融資活動(dòng)不同，它與中央銀行的宏觀政策管理，以及財(cái)政公共預(yù)算為了滿足社會(huì)共同需要而實(shí)施的投融資，也是不同的。在建設(shè)政策性投融資體系中，必須劃清相關(guān)方面的職能界限，才能保障政策性投融資體系的準(zhǔn)確定位。(1)劃清政策性投融資與一般財(cái)政收支關(guān)系，政策性投融資作為政府財(cái)政的一項(xiàng)特殊行為，它與財(cái)政的一般分配行為，是有聯(lián)系而又有區(qū)別的不同事物。它們之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)在，都是政府用來(lái)配置社會(huì)資源的手段，其目標(biāo)也是一致的，從地位來(lái)說(shuō)，政策性投融資乃是一般財(cái)政分配的補(bǔ)充。然而，兩者又是必須嚴(yán)格分開(kāi)，不可相互替代的不同事物，其基本區(qū)別點(diǎn)有二：
第一，運(yùn)作范圍和對(duì)象不同。一般財(cái)政分配是為了滿足社會(huì)共同需要，它同市場(chǎng)配置一樣，都是社會(huì)資源配置的主體，是日常社會(huì)資源配置的有機(jī)組成部分。而政策性投融資，雖然也是一種資源配置行為，但它是專(zhuān)門(mén)為糾正市場(chǎng)配置之失誤的手段，是為了滿足政府實(shí)施宏觀調(diào)控政策的需要。就是說(shuō)，財(cái)政一般分配是主，財(cái)政政策性投融資是從。
第二，補(bǔ)償方式不同。一般財(cái)政分配是無(wú)償?shù)?，不能以盈利為目的，也不能進(jìn)入市場(chǎng)。政策性投融資則是有償?shù)?，雖然它同樣不能以盈利為目的，但它的活動(dòng)可以進(jìn)入市場(chǎng)配置領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)某種政策目的，它可以向以盈利為目的的民間企業(yè)貸款。
(2)劃清政策性投融資與一般投融資的界限。政策性投融資與商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的區(qū)別，是很明顯的，前者是實(shí)施政府政策為目的，非盈利性的；后者是以盈利為目的的商業(yè)性行為，這無(wú)須多說(shuō)。問(wèn)題是政策性投融資與中央銀行宏觀政策管理，特別是與政策性銀行關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何處理。政策性投融資體系動(dòng)作中必須與中央銀行貨幣政策緊密配合，協(xié)調(diào)動(dòng)作，一般來(lái)說(shuō)，政策性投融資體系與中央銀行貨幣政策之間的分工，應(yīng)當(dāng)如同財(cái)政政策與貨幣政策分工協(xié)作一樣，政策性投融資體系應(yīng)當(dāng)主要著眼于結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)然，政策性投融資體系運(yùn)作中，也會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)總量發(fā)生影響，應(yīng)當(dāng)注意與貨幣政策協(xié)調(diào)一致，至于政策性投融資體系與政策性銀行關(guān)系，在建立政策性投融資體系過(guò)程中，理所當(dāng)然要將現(xiàn)存的各個(gè)政策性銀行，納入政策性投融資體系的資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)之中。而不應(yīng)仍然獨(dú)立于政策性投融資體系之外。
政策性投融資制度安排的設(shè)想
(1)管理制度安排。政策性投融資的政策性特點(diǎn)決定，必須是采用集中化的計(jì)劃管理方式。就是說(shuō)，為保障政策性投融資規(guī)模和投向，能夠嚴(yán)格而準(zhǔn)確的符合宏觀政策意圖，必須通過(guò)中央統(tǒng)一計(jì)劃安排，使政策性投融資體系中的中介環(huán)節(jié)和資金運(yùn)用環(huán)節(jié)，有一個(gè)共同遵照?qǐng)?zhí)行的規(guī)范，才能保障投融資作用有效發(fā)揮。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也表明，通過(guò)編制《政策性投融資計(jì)劃》，來(lái)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理辦法是有效的。在我國(guó)，可以這樣具體設(shè)想，這個(gè)計(jì)劃如同國(guó)家預(yù)算一樣，每年都要把各項(xiàng)融資來(lái)源，及資金使用的規(guī)模、具體使用項(xiàng)目、各項(xiàng)資金使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及使用條件等等，都明細(xì)編入計(jì)劃。即財(cái)政政策性投融資預(yù)算，它與國(guó)家公共預(yù)算不同的是，政策性投融資主管機(jī)構(gòu)編制成計(jì)劃后，只送國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，呈人代會(huì)備案，人代會(huì)只對(duì)該計(jì)劃實(shí)施日常監(jiān)督，而不審批。以保持投融資運(yùn)作的靈活性特點(diǎn)。(2)體制安排?；谕度谫Y計(jì)劃必須集中化管理的要求，在體制安排上，同樣也應(yīng)以中央集中為宜。實(shí)行政策性投融資資金主管部門(mén)集中統(tǒng)一管理，由各資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)分工實(shí)施的體制。即在中央設(shè)置投融資管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制政策性投融資計(jì)劃，以及按計(jì)劃分配資金給各資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)等日常管理和協(xié)調(diào)工作；各資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，即各政策性銀行及政策性投資公司等等機(jī)構(gòu)，則在投融資主管部門(mén)指導(dǎo)下，具體依計(jì)劃實(shí)施貸款業(yè)務(wù)，落實(shí)計(jì)劃。政策性投融資體系要不要實(shí)行分級(jí)管理，這是一個(gè)需要多加思考的問(wèn)題，我們認(rèn)為，是否分級(jí)，這取決于宏觀經(jīng)濟(jì)管理是否分級(jí)，這兩者應(yīng)當(dāng)是一致的。從理論上講，政策性投融資體系，它作為實(shí)現(xiàn)宏觀管理政策的一個(gè)工具，只有從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體上統(tǒng)一運(yùn)用，方能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，即便要實(shí)行分級(jí)管理，也只能是中央集中統(tǒng)一計(jì)劃下的分級(jí)管理。
(3)組織機(jī)構(gòu)安排。建立資金委托、資金管理和資金運(yùn)用三分離式的、政策性投融資體系的組織安排，其關(guān)鍵在于做為中介機(jī)構(gòu)的資金管理環(huán)節(jié)如何安排。資金委托者決定于政府法律劃定，其組織機(jī)構(gòu)是現(xiàn)成的，無(wú)需做特別安排，而資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)，已有政策性銀行存在，唯一需要新創(chuàng)立的，則是資金管理機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置在哪里的問(wèn)題。鑒于建立政策性投融資體系，事關(guān)重大。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，看來(lái)如同日本那樣，將機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部?jī)?nèi)部，可能有困難。因?yàn)?，日本大藏省?quán)限比我國(guó)財(cái)政部大，大藏省不只是管財(cái)政，也管中央銀行。并且，日本有企劃廳，也沒(méi)有我國(guó)計(jì)委的權(quán)力大，這樣，把政策性投融資管理權(quán)限，完全交給財(cái)政部，協(xié)調(diào)財(cái)政與貨幣政策，已經(jīng)費(fèi)力，如果再加上集財(cái)政與金融于一身的龐大投融資體系，將會(huì)更加矛盾重重。故在我國(guó)成立一個(gè)由國(guó)務(wù)院牽頭，吸收財(cái)政部、計(jì)委、中央銀行、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)部等，共同組成一個(gè)政策性投融資管理委員會(huì)，可能是一個(gè)較好的選擇。不過(guò)，由于政策性投融資與財(cái)政是密不可分的，把這個(gè)委員會(huì)下設(shè)的辦事機(jī)關(guān)設(shè)置于財(cái)政部?jī)?nèi)，由財(cái)政部承擔(dān)日常管理，是非常必要的。
